作者屈超立中國政法大學政治與公共治理學院教授博導,摘要明朝確立之後破除元朝行中書省地方建制借鑒宋朝的路級行政機構分權並立的機構設置模式將各省的行政機構一分為三相互制衡但三司分立也帶來了各自為政難以協調的負面影響督撫制度因此而逐漸確立成為明清時期地方監察制度主要組成部門其在地方監察中的權威性自力性監察權行使的規範性以及對督撫監察權的監視與制約的嚴密性對那時地方監察和廉政建設施展了主要作用,在中國古代地方監察制度史上明清督撫制度有着極為主要的職位督撫監察權行使的規範性以及督撫監察權的監視與制約的嚴密對保持地方穩固維護中央集權制度施展了主要作用,督撫制度的形成和演進,明太祖吸收歷朝治亂履歷教訓異常重視監察制度的作用洪武九年1376年破除明初沿用元代的權力過大且對中央集權造成威脅的行中書省借鑒宋朝的路級行政機構分權並立的機構設置模式將各省的行政機構一分為三設承宣布政使司管民政財政設都指揮使司管軍政設提刑按察使司管司法和監察三司並存不相統屬自力行使各自權力相互制衡以增強中央對地方的控制凡省內重大事務則須由三司配合議定經朝廷批准后加以執行這與宋代的地方最高政府無單一行政主座設置撫慰使司帥司轉運使司漕司提點刑獄使司憲司提舉常平使司倉司四司分立各負其責互監互察的機構設置頗為相近差異之處在於將宋代地方最高監察權由漕司倉司憲司三司分領改為由提刑按察使行使地方監察權更為集中和自力強化了地方監察權但省級三司之間互不統屬遇有重大事務各司之間協調不易難以決斷影響施政效率為領會決這一問題總督巡撫制度遂逐漸發生,巡撫制度在洪武建文年間已經最先萌芽永樂十九年1421年朝廷派遣尚書蹇義等八人分巡各省標志著明代巡撫制度最先形成宣德五年各省巡撫制度基本確立景泰四年巡撫加都察院副都御史或僉都御史等銜成為定製以行使監察職能故其權力以舉劾最重楊繼宗以僉都御史巡撫雲南劾罷不職者八人廣西巡撫李實劾奏僉事黃潤玉不諳刑律黃被左遷知縣大同巡撫韓雍劾總兵參將貪財弛備皆逮於法,正統年間因涉及跨省的動亂時有泛起而各省巡撫往往不能振聯屬之策興討罪之師於是泛起處置軍務的總督之設厥後總督權力逐漸涉及行政事務掌控地方軍政至正德嘉靖年間總督在各地先後設置由於總督帶都察院都御史或副都御史銜是朝廷監察官督撫帶風憲之銜不獨地方利弊可言即朝廷大政無不能入告萬曆中晉撫魏允貞淮撫李三才皆極論天下事讀其奏疏即科道亦不多見總督與巡撫的關係上巡撫受總督控制卻不隸屬於總督督撫既屬地方的監察系統又掌控地方軍政事務統治兵民刺舉司道一方治亂蓋所攸系對於明代政治發生了主要影響然則督撫既無佐貳官又無衙門內部的組織機構在組織上尚不是省級最高行政主座這是統治者在政治制度建設上的全心設計以提防地方權力的擴張,清初地方監察基本沿襲明朝制度督撫在清代已經成為地方最高軍政主座清朝劃定總督例兼都察院右都御史銜總督為正二品官加右都御史銜升格為從一品巡撫例兼都察院右副都御史銜巡撫為從二品加右副督御史升格為正二品總督統領一省或二至三省的行政綜治軍民總攬文武審核仕宦修傷封疆巡撫總管一省地方政務掌宣布德意撫安齊民修明政刑興革利弊審核仕宦會總督以詔廢置標下有參將游擊等官其三年大比充監臨官武科充主試官督撫同無總督省份則由巡撫代行總督職權總督和巡撫由於兼憲銜屬於中央監察系統的一部門有權監察和審核地方各級官員以整飭官方為己任遇有不肖屬員劣跡昭著一經訪聞即當隨時參劾在明朝地方監察方面起了主要作用的御史巡按制度只是在順治時期執行了十四年順治末年即被廢止巡按制停罷以後督撫對地方的監察權進一步增強厥後雖然在康熙雍正乾隆年間巡按制度曾經幾度廢置但其作用已經不及明代顯赫仁宗嘉靖以後巡按制度再沒有設置督撫身為封疆大吏但督撫衙門的正式官員只有總督或巡撫一人這樣一種體制設計也意味着督撫雖然號稱對地方事務無所不統然而現實並不處置詳細事務地方詳細事務則由布按二司執行在清朝前期督撫任期也較短一樣平常只有二三年或三四年這些措施限制了督撫形成地方利益團體抗衡朝廷的可能性,督撫制度的特點,一是統治者對督撫監察體制的高度重視明清統治者對督撫制度給予了高度重視在制度上賦予督撫很大的權力雍正朝大清會典劃定督撫之設統治文武董理庶職糾察審核其專任也乾隆十二年劃定督撫總制百官布按二司皆其屬吏中國古代作為權要制的行政國權要系統上品級森嚴上官對屬吏有很大的權威清代總督和巡撫作為地方最高行政首長同時兼銜憲職總督以從一品的都察院右督御史的官銜巡撫以右副督御史的官銜長駐各省對地方政府舉行監察這高過歷史上任何一個時代地方監察官的品秩職位在地方有極高的權威督撫監察司道司道監察府州縣總督巡撫又互監互察各級地方仕宦都受到嚴密的監察正是統治者的高度重視督撫制度才氣夠在地方監察中施展起勁作用,二是督撫在處置地方事務中隨事監視督撫作為地方最高行政首長的身份坐鎮地方總督有綜治軍民總攬文武審核仕宦修傷封疆之權巡撫是總管一省地方政務的主座掌宣布德意撫安齊民修明政刑興革利弊審核官其職權涉及到地方政務的各個方面督撫在對地方政務的處置中舉行監視加倍有利於提高監察地方的效力,三是督撫權力受到制度的制衡從制度的外面來看督撫行政權和監察權合一容易造成地方主座權力垄斷與中央集權發生矛盾晦氣於中央和地方關係的協調生長然則需要着重注重的是只管督撫在制度上擁有地方最高行政權但督撫權力的現實運行歷程中以下兩點大大地削弱了其影響力第一地方重大事務的處置最後的決議權不在督撫而在朝廷和天子督撫的權力是有限的第二督撫作為地方最高主座然則督撫並無佐貳官詳細政務是由布按二司根據制度的劃定處置督撫並不加入以是其地方事務的處置權受到很大限制防止了督撫權力的太過集中,督撫制度的作用,首先強化地方監察機構的權威性漢唐地方最高行政機構是一元的由獨任制的行政主座掌控其轄區內所有行政財政司法權缺乏分權制衡機制沒有地方常設監察機構漢朝刺史唐朝採訪使均非地方常設機構與明朝的巡按御史性子靠近地方監察機構權威性不夠宋代吸取漢唐教訓在地方最高層級的路級分設撫慰使轉運使司提點刑獄使司提舉常平使司四個行政機構分權並立相互制衡無單一的行政主座其中的轉運提刑提舉常平使還負有對州縣政府的監察職能每年定期州縣舉行監察巡視明太祖吸收歷朝治亂履歷教訓確立了一套規模空前地方監察體制在中央將隋唐宋元的御史台改為都察院憑證十三個行省的建制設立十三道監察御史共110人均為正七品以監察十三行省的父母官監察機構規模遠大監察官人數眾多而唐宋御史台官員僅僅二十人左右對父母官舉行監察的監察御史僅僅為八品官人數只有十來位二者完全沒有可比性在地方監察體制方面模擬宋朝制度將地方行政機構劃分為三司以提刑按察使司為專職的司法監察機構監察權集中權威性增強厥後由於明初所定的地方三司制難以整合氣力應對異常情形為領會決這一問題督撫制度應運而生生長到清代總督作為父母官原本是正二品由於兼銜右都御史成為從一品巡撫的從二品提升為正二品這在中國古代地方監察和地方行政建制中職位是最高的增強了地方監察機制的權威性,其次地方監察權的自力性明清督撫作為中央派駐地方的最高監察官位高權重在機構設置及運行機制方面沒有可以與之并行或更高職位的官員可以對其掣肘或干預巡撫雖然在體制上受總督控制但並不是總督的屬官也是自力行使監察權甚至受督撫控制的地方監察機構按察使也是自力行使監察權而這正是監察機制可以有用施展作用的主要因素,再次監察權行使的規範性監察制度的良性運行必須有完整的執法為保障明清時期監察立法已經從較為簡樸的條款生長為對照完整的監察執法系統使得監察流動有法可依督撫作為作為國家監察機構都察院的兼銜首長其在地方上行使監察權必須遵照執法的劃定不得逾越執法之外行使權力清代總督只管權力很大但總督並無直轄的做事機構和佐貳官其下轄的布政使按察使才是詳細行政做事機構必須根據國家執法和制度做事督撫主要權力為父母官將每年的政績講述立案無法解決的事務請督撫議決對父母官舉行審核是其最主要的職能之一但審核必須根據國家法律舉行審核不公可以申訴確實審核錯誤還要肩負響應的處罰而且在審核的歷程中有御史全程監視督撫的權力行使對照注重規範性,最後對督撫監察權的監視與制約明清督撫在地方上位高權重不受監視的權力一定導致潰爛為了提防督撫濫用監察權貪贓枉法明清統治者接納了以下措施對督撫監察權舉行監視與制約其一來自都察院監察御史的監察如明朝成化時巡按御史王崇之奏劾遼東巡撫啟釁召敵且勉力欺蔽嘉靖時的胡宗明巡撫遼東由於監察御史奏劾而被降職其二監察機構及其官員之間相互監視制約如康熙時巡撫張伯行參劾總督噶禮雍正時直隸總督李紱參劾河南巡撫田文鏡任上濫用參劾權浙江巡撫李衛與兩江總督范時繹等督撫互參案即是地方監察官的相互監視的典型案例其三雖然督撫職在監察下屬父母官然則督撫若有違犯紀綱行為下屬官員也有權監視如四川巡撫楊宗禮就因布政司官員張文魁的奏劾而被謫為左參政其四對地方監察官嚴加審核審核是對官員主要制約措施和監察手段督撫雖然是地方行政主座但由於督撫均帶憲衘因此被納入與左都御史副都御史同級的官員序枚舉行審核明清時期增強對監察官員的監視強化監察系統互監互察有利於更好地施展監察權的預防和懲治潰爛的功效,總之明清是我國地方監察制度史生長的主要階段明清時期所確立的由皇權直接控制下的的督撫監察體制對地方治理反腐倡廉理順中央與地方關係起到了主要作用使得明朝和清代前期皆泛起過較長時期的吏治清明和社會穩固然則作為君主制度下的產物督撫體制有其固有的局限性監察機構職能的施展與君主意志以實時勢的轉變有着密不能分的關係稀奇是道咸以降由於國家動蕩督撫勢力崛起形成尾大不調的事態督撫監察職能嚴重損失政界潰爛伸張成為促使清朝最終完蛋的緣故原由之一,注本文系中國政法大學科研創新項目宋代地方治理機制研究項目編號的階段性研究功效,參考文獻,清張廷玉等明史北京中華書局1974年,趙爾巽等清史稿北京中華書局19761977年,泉源人民論壇,八字中的用神(八字怎麼取用神)
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